件是近年来频发的社会现象。疏通群众利益诉求渠道， 破除体制性梗阻， 是化解征地拆迁群访事件频发困局的当务之急。本文根据征地拆迁群访事件的实际， 提出了事前、事中、事后三个不同阶段的应对机制， 包括事前的预警机制、事中的处置和化解机制, 以及事后以法律为核心的多渠道解决机制等， 力图从民生和科学的角度构建行之有效的长效机制。
随着工业化、城市化进程的加快， 农村集体土地征用和城镇房屋拆迁规模的不断扩大， 由此引发的矛盾纠纷和群体性事件时有发生。2011年， 此类事件接连不断， 从广东乌坎爆发失地农民群体抗议事件到吉林省长春暴力强拆活埋被拆迁人， 从湖南株洲强拆导致村民身亡到郑州八旬老太强拆现场， 儿子儿媳被拘等， 征地拆迁矛盾纠纷已经成为严重的社会问题。而因征地拆迁引发的群访事件也频繁发生。征地拆迁群访事件有易串联、重复性、对抗强、难协调的特点， 解决不好， 就会严重影响的形象， 影响社会的稳定。探索征地拆迁群访事件矛盾化解机制， 妥善处置因征地拆迁引发的矛盾纠纷和群体性事件， 维护群众的合法权益， 对于增强社会稳定， 营造经济社会健康发展的和谐环境， 具有重要现实意义。本文拟从事前、事中、事后三个阶段探讨征地拆迁群访事件矛盾化解机制。
危机预警与危机应急处理同样重要。前者重在预防， 后者重在治疗。美国行政学家奥斯本和盖布勒就提出过“有预见性的——预防而不是治疗”的治理范式。建立信息预警机制是有效应对征地拆迁群访事件的前提和保障。如何充分广泛收集征地拆迁群访事件的情报信息， 捕捉“群访”苗头， 积极预防、妥善处置征地拆迁群访事件， 全力维护社会稳定和安全， 是必须面对的重要课题。
征地拆迁群访事件从发生到消解， 一般经历潜伏期、暴发期、持续期和解决期四个阶段。因此， 建立征地拆迁群访事件的预测预警机制， 及时搜集、辨别、分析和处理各种情报信息， 有效察觉潜伏期的危机， 及时发现并采取有效措施进行调解与遏制， 能够为征地拆迁群访事件的及时有效的应对处理赢得主动权。征地拆迁群访事件的酝酿、萌芽、发生、发展， 均会表现为具体的情报信息。掌控此类信息在应对处置工作中具有提前预警、决策依据、处置导向和防止反复等重要作用。创设情报信息预警制度能够藉此发挥情报信息在处置征地拆迁群访事件中的主导性作用。以往的实践证明， 把征地拆迁群访事件解决在萌芽状态， 是有效化解征地拆迁群访事件的重要环节。依托情报信息预警机制， 可以做到发现早、判断准、行动快、处理妥、效果好。
灵敏高效的信息预警机制， 具有信息、报告、分析、评估、应对等功能价值。管理部门可在安全情报系统、公安信息化指挥平台、武警指挥系统、社会治安综合治理系统等的基础上， 建立起专门的征地拆迁群访事件预警信息系统， 通过各种渠道收集有关信息， 进行系统的分析、整理和评估， 判明其可靠程度、发展趋势， 确立应对处置对策。
征地拆迁群访事件的信息预警系统承担四项基本职能： 信息收集与分析、危机预报、危机监测、信息发布与媒体管理。预警系统最主要的目标是要对所有征地拆迁群访事件发生因素进行准确预测和有力应对。相对完善的征地拆迁群访事件预警机制有四：
一是征地拆迁群访事件预警的信息咨询系统。主要承担的功能是定期信息沟通， 提供与征地拆迁群访事件有关的研究报告， 提出征地拆迁群访事件处置的建议和意见等。要建立多层次， 多触角的情报信息网络。并将情报信息网络的触角延伸到基层， 以村委会、居委会、派出所为主体， 同时要延伸到外围， 实行信息共享。随着经济交流， 人员流动越来越频繁， 跨地区的征地拆迁群访事件越来越多， 有必要建立与周边地区的情报信息交流制度， 加强跨地域征地拆迁群访事件的预防和处置工作。征地拆迁群访事件要得到及时有效预防和处理， 非常重要的一环就是重视和加强信息工作， 掌握好了信息， 就等于赢得了先机， 赢得了主动， 为及时化解和处置征地拆迁群访事件带来事半功倍的效果。相反，
二是征地拆迁群访事件预警的监测系统。建立监测系统的主要目的是及时发现征地拆迁群访事件征兆， 准确把握征地拆迁群访事件诱因、未来发展趋势和演变规律。建立动态的社会预警指标体系， 要着眼于统计、城市调查队等可以把对维护社会稳定关系特别密切的指标， 如物价上涨指数、城镇居民生活水平等作为其核心指标进行先期研究、定期分析； 劳动、统计、工会、民政等部门加强对失地农民、下岗、失业职工状况， 困难职工、特困职工生活状况， “三条保障线” 以及党和有关职工生活政策法规落实情况的分析预测， 并实行动态管理。
三是征地拆迁群访事件预警系统的组织网络。建立包含相关部门、科研机构、新闻媒体、社会中介组织、基层自治组织等多元主体共同参与的公共危机预警组织网络， 充分发挥权威主导、社会积极协作的作用。对一些原因复杂， 涉及多部门的征地拆迁群访事件， 要通过建立包括党委、、、政协、政法委、公安、法院、检察等组织的跨部门协调机制， 共同处理征地拆迁群访事件。⑴建立协助接访制度， 征地拆迁群访事件涉及相关部门管辖范围的， 及时联系相关部门派人共同解决处理。⑵建立征地拆迁群访事件工作联席会议制度， 定期或不定期地研究信访工作的特点、成因、预防对策和处理方法等， 形成齐抓共管的整体合力。各部门应把属于自己职权范围内的矛盾纠纷予以化解， 切实摒弃互相推诿、扯皮的不良作风， 提高工作效率， 避免和减少征地拆迁群访事件的发生。2. 建立科学合理的土地征用拆迁补偿机制
在征地拆迁中的矛盾除了个别的因个人欲望难以满足引起， 多是由于补偿标准低、补偿金额少、补偿款不到位等原因， 尤其是恶性征地拆迁、暴力征地拆迁等更是导致矛盾激化的主要诱因。因此， 在强调和坚持公开、公平、公正原则， 规范征地拆迁行为的同时， 建立科学合理的土地征用拆迁补偿机制， 应该成为征地拆迁群访事件预警机制的重要内容。
对被征用土地的补偿， 国外通常是按照市场价格或以市场价格为基础来确定。应该借鉴国外的经验， 结合现阶段基本国情， 以市场作为基础， 将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格加以确定， 充分体现“效率、公平”原则。
在补偿标准上可以参照以下做法： ①完全补偿。即让被拆迁人恢复到拆迁前同一生活状态所需要的补偿水平， 包括土地及土地改良物本身的损失， 期待利益的丧失， 非经济上的损失等等； ②不完全补偿。只补偿被征用土地财产的价值， 可以量化的又能举证的土地财产损失等； ③相当补偿。即补偿的原则随着经济社会的变化而变化； ④公平补偿。在土地拆迁中， 拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体， 拆迁人和被拆迁人要实现共赢。土地对于农民来讲有三重功能： 所有权功能， 就业和发展功能， 保障功能。土地征收后， 以上三种功能都发生转移： 所有权从农村集体所有权转为所有权； 农民的就业和发展从农业转到非农产业， 需要再创业， 再就业； 社会保障功能应由农村传统的土地保障转向现代社会保障功能。土地被征收后,绝大多数失地农民的、生活方式被迫城镇化， 经过社会转型他们被迫城镇化， 他们转为新市民。［1］
但是， 在实践中， 我们的征地补偿标准仍然是以农村居民的标准作为补偿标准， 不是按照城镇居民标准进行补偿， 这会使就业能力低的农民必然成为城镇新的贫困群体。因此， 应按照公平的土地市场价格给予补偿， 按照城镇居民标准给予补偿， 此外， 本着“补偿以相等， 损失以恢复”为原则， 除了对其社会保障功能的补偿外， 还应该将所受的租金损失、营业损失等， 以及其他可量化的损失计入补偿范围， 适当提高补偿标准。土地补偿应该接近市场价格， 让失地农民的生活水平不至于下降。［2］
目前各地主要采取一次性发给货币的方式。这种做法虽然给农民以直接的实惠,但存在许多弊端。其实， 在土地征用补偿方式上除采取货币补偿外,还可以考虑实行实物补偿、债券补偿以及按月、按季度、按年的发放方式或纳入城镇社会保障体系、解决就业问题等。土地征用补偿方式的多样化, 使农民
今年初， 在国务院常务会议上明确将制定出台农村集体土地征收补偿条例列为2012年改革的重点工作之一， 不久又在3月5日十一届全国五次会议上的工作报告中强调： 出台农村集体土地征收补偿条例是2012年的主要任务之一。可见， 依法构建土地征用拆迁补偿机制已势在必行。科学合理的土地征用拆迁补偿机制， 是从源头上预防征地拆迁群访事件的有效保障。
完善的处置预案是提高指挥决断能力成功处置的基础。必须根据征地拆迁群访事件的信息预警， 制定出较为完善的处置计划与行动方案， 并按照预案做好各项准备工作， 使工作预案在成功处置征地拆迁群访事件中发挥出重要作用。应当结合实际情况， 根据不同性质、不同类型、不同规模的征地拆迁群访事件， 科学设计应急处置工作预案， 力求有备无患， 快速反应， 稳妥处置， 防止事件蔓延扩大， 使事件始终处于可控范围内， 并根据实际需要和情势变化适时加以修正， 形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的处置机制， 用程序化指挥系统来解决非程序化的问题， 最大限度地确保领导决策正确、落实及时有效。决策层应根据事件性质和发展动态， 及时启动相关预案， 有力有序有效地指导应对工作， 抓住处置工作的最佳时机。通常需要制定三级预案： 一是总体预案， 即处置征地拆迁群访事件的组织原则、纪律要求和行为方式； 二是分类预案， 即针对具体类别征地拆迁群访事件的处置工作方案； 三是具体方案， 即现场处置方案。
通常， 征地拆迁群访事件起因事件都是比较小的， 但是由于基层部门重视不够， 反应比较迟钝， 最后拖延到事态升级爆发， 导致事态无法控制， 然后各部门联合， 高成本投入力量进行化解。这个规律的演变过程也说明在应对征地拆迁群访事件时缺乏一整套完善的应急处置机制。因此， 建立完善应急性的化解机制成为实操部门的当务之急。
在征地拆迁群访事件产生之前， 实操部门就要制定完善应对方案， 因利势导地将征地拆迁群访事件转入法律解决的轨道。在征地拆迁群访事件刚刚酝酿阶段， 实操部门在实际运行中要么积极打击， 无限上纲上线， 重拳出击； 要么消极应对， 拖延解决， 息事宁人。这两种应对措施都会导致征地拆迁群访事件的升级和扩大。因此， 实操部门要积极准备好相关应急预案， 未雨绸缪， 摸清情况， 周密安排， 精心部署， 力争用最低的成本， 最高的效率， 最妥善科学的办法化解征地拆迁群访事件。
快速高效地处置征地拆迁群访事件， 必须建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的应急处置的指挥机制， 发挥直接指挥和组织协调的职能。根据征地拆迁群访事件规模、发生地域等实际， 分别建立不同层级的应急指挥部， 统一领导、指挥、协调本级行政区域内的征地拆迁群访事件处置工作， 由当地主要负责人担任总指挥， 全面负责对事发现场处置工作的指挥控制。处置征地拆迁群访事件应有必要的紧急措施。过程中要尽量做到信息公开化。广东书记汪洋对信访处理有自己的见解： 一是善于倾听意见。贴近群众、尊重群众， 要让群众把话讲清楚， 并从中听出门道、发现症结。二是善于化解积郁。要掌握信访群众的心理， 做好疏导和调适工作， 善于化解他们的郁闷， 让群众有说理的地方， 为信访问题的解决创造良好条件。在应对突发性征地拆迁群访事件的危机中， “以疏代堵”， 让民意得到重视与回应， 有利于更好地应对和化解危机。［4］
所谓多元化纠纷解决机制， 是指由各种性质、功能、程序和形式不同的纠纷解决机制， 共同构成的纠纷解决和社会治理系统。多元化纠纷解决机制， 包括主体的多元， 从司法、行政到民间组织等； 解决方式的多元， 通常包括协商、调解和裁决的方式。
多元化纠纷解决机制要求主体多元。在处理征地拆迁群访事件中， 除了依靠行政、司法， 还需要民间社会组织的参与。在现代社会， 社会组织具有自治性、组织性
、公益性、专业性等特点， 是社会利益关系的调节器， 在化解矛盾纠纷中具有重要作用和独特优势。著名社会学家费孝通在《乡土中国》和《中国士绅》两书中曾专门论及了由乡村绅士组建的地方自治组织对维持封建统治所拥有的“绅权缓冲”作用。目前， 农村社会组织有： 新型农村经济合作组织、契约组织、中介组织、专业协会， 社会维权性组织、社会公益性组织等。农村社会组织独特作用主要体现在两个方面： 一是沟通桥梁， 二是平衡机制。农村社会组织代表一定的利益群体向表达要求， 而也可以通过农村社会组织平衡社会群体的利益， 沟通与各类利益群体之间的关系， 传递的各种信息和主张。吸纳农村社会组织参与社会治理， 不仅可以大幅度降低的社会管理成本， 更可以构筑社会各方共同参与社会、政治、经济生活的平台。农村社会组织可以发挥有限但是不可替代的作用， 成为社会危机事件处理中的一个参与力量。
目前的行业协会在解决征地拆迁群访事件的作用方面日益明显。可能引发征地拆迁群访事件的矛盾可以通过行业组织予以解决， 已经发生的征地拆迁群访事件， 也可以通过中介组织的参与和协调进行解决， 防止事态愈演愈烈， 加速征地拆迁群访事件的有效解决。
多元化纠纷解决机制要求方式多元。在处理征地拆迁群访事件中， 协商、调解和裁决的方式是常用的方式。其中， 司法裁决是不可或缺的， 但其成本最高， 纠纷解决的效果则未必最佳。相比之下调解则有可能获得双赢的结果， 其纠纷解决的效果和效益往往胜于判决。协商、调解和裁决三种方式体现了纠纷解决程序和手段的多元性， 并可以分别与不同的机构、价值取向和功能相结合， 会收到良好的成效。而采取简单、粗暴和高压的方式， 效果往往不佳， 甚至会激化矛盾。
应对处置征地拆迁群访事件应确立和把握以下原则： 一是快捷原则。一旦发生征地拆迁群访事件， 必须第一时间向上级报告， 第一时间赶赴现场， 第一时间接待群众， 尽早化解矛盾纠纷。主要领导快速反应， 亲临现场掌控， 做群众工作； 靠前指挥、果断决策、处置到位， 是成功处置征地拆迁群访事件的关键所在。二是民生原则。关注民生是处置征地拆迁群访事件的第一要义， 要有效控制征地拆迁群访事件的态势， 就必须倾听社会公众心声， 反映社情民意， 把妥善处理好群众最关注的现实利益作为检验应急处置成效的最高标准。三是法治原则。要维护法律的权威性和政策的严肃性， 严格按照法律和党的政策切实解决群众反映的问题。四是坚持适度原则。妥善处置征地拆迁群访事件要以疏导、化解为主， 慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施， 以防矛盾激化， 事态扩大， 引发， 发生人员伤亡事件。对伴有烧杀等严重暴力行为的征地拆迁群访事件， 必须当机立断， 依法采取果断措施， 坚决制止犯罪行为， 迅速控制局势， 有效避免事态的扩大升级。五是统筹原则。在现场迅速明确职责分工、落实工作措施： 由牵头负责做好安抚、善后和处理工作； 由纪委、检察院负责开展原因调查工作； 由党委宣传部负责做好社会舆论引导工作； 由公安部门负责做好社会治安工作。
完整的危机事件管理过程一般包括三个基本的阶段： 一是疏缓与准备阶段， 包括消除或者减少灾难发生机会的一切活动。其出发点是， 如果人类不能预防灾难， 却可以通过各种努力减少灾难的发生及其带来的损失； 同时， 进行危机管理规划、危机训练、危机管理的资源准备和储备等， 以便在危机出现时有效应对； 二是回应阶段， 当危机发生后， 积极应对， 向危机的受害者提供援助， 通过各种反危机的措施， 控制和降低危机的损害； 三是恢复阶段， 通过各种措施， 恢复正常的社会运作和秩序。事前阶段为疏缓与准备阶段， 事中为回应阶段， 事后为恢复阶段。作为征地拆迁群访危机事件的事后恢复阶段， 主要是建立以法律为核心的征地拆迁群访事件解决机制。
由于社会影响面大， 部门对征地拆迁群访事件都很重视， 全力以赴加以解决。但是事后往往弃之脑后， 束之高阁， 既不总结经验也不吸取教训， 以至于同类事件频繁发生。因此， 建立征地拆迁群
访的事后机制， 对于消除事件不良影响， 防止事件反复， 有着极其重要的意义。首先要对群众讲信用， 事发时做了承诺的， 不能说了不算， 无限拖延； 更不能出尔反尔， 一口拒绝当事人的任何合理请求。事后阶段， 实操部门要稳妥有力地落实到位， 并随时公布落实情况， 争取当事人的理解和支持， 掌握工作的主动权。其次要做好调查工作。征地拆迁群访事件现场事态平息后， 要及时掌握当时群体的动态， 随时随地地做好信息的调查和反馈工作， 掌握化解后的实际工作成效， 认真分析、准确评估征地拆迁群访事件， 并分析和掌握事件初获平息后可能出现的新情况， 特别是对征地拆迁群访事件可能出现反复或者容易引发连锁反应的信息和苗头， 要迅速采取有效措施， 防止事件扩大和反复。完善以征地为核心的法律法规制度
社会转型期， 各种矛盾都显露出来： 经济加速、人口增多以及耕地减少造成的人地关系紧张； 带有计划经济色彩的土地征用制度和农民不断增强的财产权利保护意识碰撞引起的矛盾不断加剧， 都要求出台一部能够制约公共权力、维护农民利益的土地征收法。现有的土地管理法规都明确， 征地的目的是为了公共利益需要， 但在实践中却不尽然， 有不少违背这一目的， 偏离法规之立法宗旨。而立法也没有对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释， 明确界定“公共利益”的相应内涵。因此， 建立土地征收法， 完善与之相关的法律体系， 严格界定征地范围， 严格行使土地征收权， 显得比较迫切。其内容应包括土地征收的范围， 土地征收权的行使机构， 土地征收的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征收程序等。
土地权属不清是征地拆迁群访事件中存在的一个常见问题。本文以惠州海滨旅游温泉度假村征地为例加以说明。
2006年10月， 惠州海滨旅游温泉度假村落户惠东县平海镇c村， 征用该村位于某地段山地80亩、耕地23.7亩。当年开发商将80亩山地补偿款给了d移民村小组， 将山下的23.7亩耕地补偿款给了老村e小组。为此， 引发了d移民与e两村小组对23.7亩耕地的权属争议， d移民村廖某等5位村民不断到县、市上访， 甚至越级集体到省上访。大体经过如下： 1986年白盆珠水库移民落户到平海镇c村， 设立了d移民村。将某地段的山地80亩划给其村使用， 并将山下的23.7亩耕地口头答应划给移民使用。此后， 移民曾经在上述土地上耕作过两年， 由于该土地是湖洋田， 耕作条件差， 收成不好， 后来被丢荒。2006年冬， 惠州滨海温泉度假村项目落户该村， 在征用某地段的23.7亩土地时， e老村认为， 当年移民划割土地时， 没有将23.7亩土地划割给移民使用， 该土地权属是老村所有， 项目开发商与e村小组签订了《征地协议书》， 并将土地补偿款给了e村小组。而d移民村认为， 当年划割土地时， e村将上述土地划割给移民， 因该地是烂地、湖洋田， 移民不愿意接受， 要求另安排土地， 但未果。故该争议地当年只是口头上划割给移民， 未形成协议书。移民无奈地曾经在此地上耕作了两年， 因收成不好， 后来全部丢荒。因此， 上述土地权属应属d移民村所有， 土地补偿款应付给移民村。
该案例难点在于纠纷地权属确实存在争议， 上世纪80年代移民移居该地时e村民已口头答应将该地归移民村使用， 移民村民也确实曾耕作过两年， 后来因收成不好放弃耕作， 要求另外安排耕地未果， 这是历史事实， 但移民村民也无法提供证明该地属自己的有效法律证据。如简单地确定该地权属， 无论确权给哪一方， 另一方都会不服。这是一宗典型的模糊的农地产权安排使得农民丧失了维护自身权益的基础的案例。惠州市信访局， 《惠州市信访案例汇编》， 2010年12月， p42
土地法规定土地的所有权是属于农民集体所有， 集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权,而没有处分权， 不能改变所有权主体和所有权性质。实操部门应严格界定用地性质， 逐步缩小征地范围， 不能利用或的强制力征用土地为市场化用地服务。要严格界定征地目的和范围并完善征地程序， 保证被拆迁人有知情权和参与权， 过程要公正、公开、公平。农村土地的征收， 其制度构成， 至少包括四个方面： 征收什么？为何征收？如何征收？如何补偿？其中， “征收什么”又是后三个
尽量引导征地拆迁群访事件向法制化轨道转移， 建立完善充分的征地拆迁法律法规。现有的法律框架结构内可以容纳并解决大部分的征地拆迁群访事件， 但是， 新出现的征地拆迁群访事件不断地给现行法律提出新的问题， 那就是要不断地健全和完善新的法律体系， 以解决日益变化的征地拆迁群访事件新情况。同时， 我们可以改革现行法律援助途径和方式， 降低门槛， 扩大范围， 从而使社会矛盾处理进入良性循环的轨道， 切断信访的恶性循环。
［2］ 郭晓鸣.城市化进程中失地农民补偿安置研究［eb/ol］.农民维权网, 2005- 03- 20.
［3］ 吴次芳, 鲍海君.试谈现行征地安置的缺陷及未来改革设想［j］.河南国土资源, 2003, ( 6) : 21- 23.
［4］ 徐林， 胡键， 岳宗《信访干部要做到“六个善于”》， 《南方》2012年01月31日。
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