摘要：全球已进入一个超流动与不稳态并行的时代，国家和社会治理面临许多新挑战。伴随着快速城镇化，要素自由流动并频繁“跨界”，而治理需要将不稳定转化为稳定，跨界治理的重要性凸显。全球、区域、地方等尺度交织，使跨界治理的新问题不断涌现。跨界治理主要指通过跨区域、跨部门、跨层级、跨领域使多主体共同参与和联合治理公共事务的过程。通过梳理跨界治理的相关理论，重新界定了“界”，重构了跨界治理的理论逻辑，提出了跨界治理主要涉及 3 个尺度的 3 对范畴：在地方层面，去同质化与同质化;在区域层面，去边界化与边界化;在全球层面，去中心化与中心化。运用该框架，以长三角为例，实证分析了区域尺度跨界治理的逻辑。
关键词：跨界治理;城镇化;城市治理;长三角一体化
随着全球化和城镇化的快速演进，超流动和不稳态并行已成为世界发展最重要特征，在中国则尤其明显。中国传统乡土社会的文化是“安土重迁”，具有超强的稳定性，也形成了相对稳定的国家和社会治理秩序[1]。但是，改革开放以来，城镇化的快速发展以及中外交流交往的日益密切，区域和城乡流动规模庞大且速度极快，使得“跨界”成为常态，对治理也提出了新的要求[2]。在现实中，治理的单一化、碎片化、分割化现象突出，跨界治理难以实现和运行。就研究而言，关键在于如何透彻理解“界”并重构跨界治理的理论。
1 跨界治理的概念
1.1 “界”与跨界治理治理是很多学科和领域关注的焦点，也是未来全球与国家发展的关键议题[3]。治理概念的内涵与外延及治理理论受到不同领域持续关注[4]。要素跨界流动使大量跨界治理相关的公共问题不断涌现。复杂的跨界公共事务和分散的地方治理权力之间的矛盾日趋突出，跨界治理成为理论和实践的难题[5~7]。最大的困难在于：“界”不是单纯的地理或行政边界概念，而是自然、制度、技术、社会与文化的多维叠加，这使得跨“界”治理研究和实践变得复杂。一般意义上的“界”指行政边界，反映权力的地域或空间分配，也是空间秩序与关系的象征[8,9]。
行政边界、要素流动与地域认同之间存在着复杂交织的关系。相比清晰且确定的行政边界，后两者所反映的经济与社会文化边界常是模糊和充满变动的。划定边界其实也是为了治理的需要。中国传统典籍《周礼·天官》[10] 中有 20 字反映了国家治理的精要：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”，主要意思是国家治理需要明确战略方向，划定城乡边界，建立行政管理体制，使人民有法度。由此可见，传统的国家和社会治理追求的是稳定性，因此需要建立自上而下的行政管理体系，城乡、区域与社会文化边界往往趋于严格。现代化、全球化、工业化和城镇化打破了这些界限，前所未有的流动性更是模糊乃至冲破了固化的行政边界。
稳定性与流动性的矛盾交织在当今社会尤为突出。治理具有多尺度性，大至全球以及国家尺度的战略和顶层设计，小至个体日常生活。流动性改变或重塑了不同尺度的界限，跨界治理将会成为新常态。跨界治理的涵义广泛而深刻，不仅涉及多个行政区域和不同政府部门层级，包括生态环境、社会经济、公共服务和组织协同等公共问题，而且涉及企业、社会组织、个体等多元主体。因此，我们认为跨界治理 (Cross-border Governance) 是政府、企业、社会组织和个人等多元主体以追求公共利益和公共价值为目的，跨区域、跨部门、跨层级、跨领域共同参与和联合治理公共事务的过程。
1.2 跨界治理的主要理论
跨界治理源于治理。“后新公共管理运动”使纵向分权、机构精简转向府际间、公私部门间的协同合作，与跨界治理密切相关的网络化治理、整体性治理、多中心治理等理论不断涌现[11]。在治理结构上，跨界治理可分为整体性治理和网络化治理。整体性治理侧重政府主导下的协调和整合，主要包括治理层级、治理功能、公私部门 3 个方面，三者的整合可解决地方政府治理碎片化问题[12~16]。
网络化治理则摆脱了政府主导传统，强调公共部门、非营利组织、营利组织、公众等广泛参与提供公共服务，形成平等、相互依赖、多元主体协商的治理网络[17,18]。以奥斯特罗姆 (Elinor Ostrom) 为代表提出的多中心治理理论以自主治理为基础，主张公共问题的解决要超越政府与市场，制度安排要与社会生态系统适配[19,20]。与多中心治理相似，协同治理同样强调治理主体的多元性，虽然学界对其概念内涵理解不尽相同，但均重视非政府组织、个体参与和合作协商[21~24]。
尽管侧重点甚至主要观点有歧异，但这些理论的共同主张是打破界域壁垒，推动多元主体协商合作，实现治理的权力与权利的平衡，进行利益共享和风险共担[25~27]。在引介国外治理理论的基础上，国内学界结合中国实践进行了探索[28~30]。从地理、组织、管理等维度对“界”进行了划分，也关注了跨区域、跨部门、跨层级、跨领域、跨团体治理的联系与区别，研究具有治理主体多元化、治理方式协作化和治理议题广泛化 3 个特征。从跨界治理的过程、主体合作、要素耦合等视角出发，提出了“先行−过程−结果 ” 模 型 、 跨 部 门 合 作 框 架 、 协 作 治 理 等 模型[21,31~33]。
就跨界治理的政策实践而言，社会科学、自然科学与人文学科的交叉显著。比如，环境污染的跨界流动性特征明显，单向或交叉的外溢性导致难以靠单区域发力实现有效治理[34]。大气污染、流域污染逐渐成为区域跨界治理的重点，跨界环境治理的合作模式、治理边界、管理机制成为焦点[35~37]。生态保护、资源利用与社会文化方面的跨界治理也备受重视[38,39]。
典型的城市群或大都市区如长三角、粤港澳、京津冀等区域的跨界治理也是研究的热点，主要涉及区域发展不平衡、城市间合作、区域协调规划等[40~45]。总体而言，跨界治理在理论上和实践中越来越受到重视，国内外研究对跨界治理的概念、结构、模式、机制等各有侧重。已有的跨界治理多聚焦于行政职能、公共服务、生态保护、文化遗产等某一类要素的具体问题，对“界”的理解具有单一性，缺乏系统的理论总结，跨行政区协同治理的理论研究尚不多见。
随着全球和区域间人、物、信息、技术流动趋于频繁，多重要素交织和主体交互导致治理趋于复杂，亟需新的理论解释和应对。本文在理论层面上，对“界”的内涵与外延进行重新界定，提炼跨界治理的重要特征，明确跨界治理的主要矛盾和关键趋势，建构跨界治理的新逻辑框架，从尺度推移视角重构跨界治理的理论。在实践层面上，结合长江三角洲(长三角)地区的典型案例，深入分析尺度推移下的区域跨界治理，以检验理论框架，并为高质量、可持续的城镇化和治理实践提供新思路。
2 跨界治理的新逻辑框架厘清“界”的内涵、外延并从多尺度理解跨界实践是跨界治理的关键。资源分配、明确权力和空间秩序需要划定“界线”[46]。社会界限比自然界限更具有可塑性和动态演变性[47]。如何理解这种变动的“界”?跨“界”的真正障碍是什么?“界”为何难以跨越和消除?这些仍是理论和实践的难题。
2.1 多维且变动的“界”随着跨界行为频繁发生，边界已不是传统的区分和分隔功能，具有复杂的动态性、多尺度、空间性和多样性[48]。这反映了边界的“开放”与“封闭”意义的张力与平衡[7]。
事实上，“界”是自然、制度、技术、社会、文化等混合演化的产物。自然边界以河流、山脉等自然要素或虚拟的经纬线等划分，制度边界则根据人口、土地、社会资源等指标而划定。大数据与智能技术为跨界治理提供了新工具与手段，但也带来了不确定风险、信息安全等问题[49]。社会界限是不同社群掌握权力、资源的范围，社会区隔、不平等的权力关系等带来了地方认同问题，由此而产生文化上的分界。
不同维度或层面的界线交织互动，使跨界也变得复杂。跨界治理具有相对性和动态性。有的边界自然形成，但更多的边界是社会建构而成[50]。即使是自然形成的边界，也会因为自然与人文条件的变化而变化，从这个角度看，极少存在纯粹的“自然边界”。因此，“界”的概念具有相对性。“界”的动态演化使跨界地区往往成为矛盾与冲突的首发、易发地带。
行政界线会把完整或统一的自然空间划分为不同单元和权力主体，从而达到“分而治之”的效果，但同时也产生了碎片化与割裂化的倾向与后果。跨界治理同样具有多尺度性，并产生更复杂的尺度关联。全球化使得大都市区、都市圈、城市群和全球城市成为社会经济发展的主导力量，不平衡发展与中心–边缘的矛盾突出。国家通过顶层设计和制定战略，以“尺度下推”(Scale-down) 实现对区域和地方的治理;而区域规划和治理过程中，最重要的是如何跨行政区协同，以实现区域一体化。在地方与社区等微观尺度上，多元主体通过自组织、协商和个体参与等方式，对跨界治理产生直接的影响和作用。
3 个尺度在实践中相互联系、渗透和影响。全球既“向下”影响着区域与地方治理，区域和地方同时也“向上”参与着全球治理。在实践中，全球化的快速演进使得区域和地方参与到全球治理的大格局中来，区域为国家参与全球治理提供政治经济动力，地方则为治理方式与治理手段的具体落地提供经验。区域与地方作为参与全球治理的衍生和补充，增强了不同尺度参与共治的联系与配合。
2.2 快速城镇化与跨界治理快速城镇化背景下，人口、资金、信息、技术等要素的快速流动与僵硬、刚性、难以打破的行政管理界限的矛盾愈加突出。七次全国人口普查数据[51] 显示：改革开放以来，中国城镇人口比重持续上涨，2020 年达到 63.89%，而家庭户均人口下降趋势明显。根据农民工监测调查报告[52]，近 10 a中国城乡人口流动速度加快、规模庞大，农民工总量从 2.53 亿人增加到 2.86 亿人，外出农民工规模从 1.59 亿人增加到 1.70 亿人，跨省流动减少而省内流动在加强。城乡要素的快速流动需求与住房、教育、养老、医疗、就业等方面的社会“界”线矛盾明显。
根据《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》[53]，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率在 10 a 间逐年上升，但常住与户籍人口城镇化率差距保持在 16% 左右，并在 2020 年达到最大值 18.49%;相比 2010 年，2020 年常住与户籍人口城镇化率差距增大 2.71%。跨界治理需要处理 3 组重要问题或矛盾：中心与边缘、流动与稳定、趋同与分异。“中心–边缘”结构下，马太效应使得国家、区域、城乡发展不平衡问题加重，去中心化的理论呼吁与强中心化的现实趋势是跨界治理面对的最大挑战。治理的稳定性与要素的流动性之间也是辩证转化的关系。伴随城镇化和工业化快速发展，城市和乡村都处于超强的流动性大趋势中，城乡和区域的交界地区外地人口往往多于本地人口，流动性大于稳定性，也成为治理的薄弱环节。
工业化和城镇化主导的现代化使城市与城市、乡村与乡村的面貌趋同，“千城一面”与“千村一面”现象突出，以致于找不到“乡愁”，如何塑造“地方性”或因地制宜成为跨界治理的主要难题。根据以上 3 组矛盾，可以提炼出跨界治理的3 个关键趋势：去中心化 (Decentralization)、去边界化 (Deborderlization) 与 去 同 质 化 (Heterogenization)[54]。
全球化进程伴随着“中心–边缘”结构的强化，但也使要素突破了民族国家的治理边界，表现出整体性、跨域性和流动性等特征。去中心化要求打破霸权国家主宰全球治理秩序的格局，才能形成人类命运共同体。去边界化并非不要边界，而是突破僵硬、刚性的边界障碍和传统的行政与制度界线，在政治、经济、社会、文化等方面实现要素自由互动和交流。区域、城市、乡村具有不同的地方性，去同质化警示我们地方特性是一个地方发展的核心，在普遍趋同的现代化进程中坚持“存异”显得尤为重要。
2.3 重构跨界治理的逻辑面对新发展阶段和新发展格局，跨界治理需要进行理论重构。聚焦跨界治理的关键问题，将跨界治理涉及的三大尺度与 3 对关键范畴对应起来，可 以 构 建 新 的 、 简 明 的 跨 界 治 理 理 论 框 架 。围绕跨界治理这个核心，环形由内向外分为 4 个圈层，二至四层为三大尺度及其主要范畴，实线代表需要强化的趋势，虚线代表需要淡化的倾向。在地方尺度，同质化与去同质化并存;区域尺度的核心是去边界化与边界化;全球尺度的焦点去中心化与中心化的问题。不同尺度的治理之间既相互递进、等级分明;另一方面又联系密切、交互渗透。
3 个尺度在规模和范围上有大小，内蕴的各组矛盾也相互勾连作用，它们的治理范围、治理主体、治理手段与权力运行都难以截然区分，呈现出相互交织的图景。3 长三角跨界治理的实证分析根据跨界治理的逻辑框架，选取长三角地区为典型案例，从全球、区域和地方的不同尺度视角，透视跨界治理进程中的中心化与去中心化、边界化与去边界化、同质化与去同质化问题。在长三角的跨界治理实践中，全球、区域和地方之间的尺度推移与渗透关系得到突出呈现。全球市场、区域产业与地方策略之间相互联系，自然、行政、交通、心理边界等相互交织，从实践层面印证和深化了跨界治理的理论框架。
4 结论与讨论
跨界治理已经成为治理研究和实践的焦点。超强且快速的流动打破了传统的“界”，模糊甚至改变了固化的行政边界，使得跨界成为常态。但是，要素的快速流动与权力的刚性束缚矛盾仍很突出，跨界治理的关键就是解决这一主要矛盾。跨界治理跨越了多个自然与行政区域，全球、区域、地方、个体多重尺度错综交织，涉及多层级、多部门以及政府、企业、社会组织、公众等多元主体，理论建构和政策实践都面临困境。
厘清尺度关联并明确关键趋势是跨界治理理论重构的关键。权力与权利的平衡是治理的核心。跨界治理的 3 组矛盾、3 对范畴体现在 3 个尺度：在地方尺度的同质化与去同质化;在区域尺度的去边界化与边界化;在全球尺度的去中心化与中心化。嵌套的跨界治理环形图的核心思想是尺度推移下 3对关键范畴的演化趋势。
权力与权利的平衡重点在于人，人的流动性使要素可以跨越自然、制度、技术、社会、文化等多维界限。权力和权利如天平的两端，一方过重便会导致整体失衡或无序。在跨界治理中，需要注意权力与权利的动态平衡，以人民权利为核心，以权利导向代替权力主导，构建由政府、社会、市场、个人广泛参与和综合治理的体系，打破传统区域、部门、层级、领域间封闭与难以逾越的界限，实现多元主体共同参与和联合治理。在全球、区域、地方的跨界治理实践中，应重点把握 3 对关键范畴及其互动关系，以新的理论框架指导实践。全球化趋势下，外循环和外向型经济发展的要求使长三角一体化的重点转向跨界治理。
其关键是从单中心化转向多中心化，并结合去中心化，形成区域合力参与国际竞争。区域尺度应根据国家战略，大胆进行打破行政界线的制度创新，破除城市等级、土地利用和人口流动等壁垒。地方尺度跨界治理的关键是同质化与去同质化，应避免重复的地方发展功能定位，进行地方性为主的、既包容又有特色的跨界治理实践探索。
跨界治理仍有一些理论与实践问题需要进一步探讨。数字技术和智能化既可促进跨界治理，但也带来了隐私信息泄露与数据安全问题，这又是一个权力与权利如何平衡的问题。交界地带的景观差异、身份认同、公共服务不对等也是跨界治理面临的难题。无论如何，“界”往往是出于治理的需要而划定和形成的，然而越来越多的“界”成为实现善治的障碍，所以，人们又不得不跨界乃至打破界限。当前，以人民为中心的发展理念和构建新发展格局的时代要求，呼唤打破传统认知进行治理的理论重构，并在治理实践中打破界限进行制度创新。从这个角度来看，只要一直坚持并围绕这个中心，跨界治理的理论创新就不会失度，实践突破也就值得期待。
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作者：叶超，赵江南，张清源，于洁
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